Эффективность норм международного трудового права. Монография - Никита Лютов

Данный индекс может быть очень полезен для повышения эффективности контроля за соблюдением основополагающих прав в сфере труда. Его польза заключается в том, что в силу относительной беспристрастности КЭ и КСО375, с его помощью можно выделить государства, в которых существуют наибольшие проблемы с присоединением и соблюдением норм МТП. Во-первых, таким образом МОТ сама будет лучше информирована о тех странах, которые в наибольшей степени нуждаются в помощи, либо в отношении которых желательно оказать международное давление. Перечень стран, оказавшихся в конце рейтинга, помимо ожидаемых участников – беднейших стран и диктатур, содержит и неожиданные результаты376. Во-вторых, придание соответствующей информации международной огласке само по себе оказывает определенное политическое воздействие на нарушающие нормы МТП государства. Представляется также, что отдельный рейтинг такого же рода следует разработать и в отношении нефундаментальных прав в сфере труда. Основной проблемой с его выработкой будет тот факт, что замечания и прямые запросы КЭ не делаются в отношении государств, не ратифицировавших соответствующую конвенцию, что может положительно сказаться на рейтинге государств с малым количеством ратификаций. Поэтому отсутствие замечаний в отношении этого государства должно компенсироваться снижением рейтинга за счет малого количества ратификаций.

Но, к сожалению, для общей оценки эффективности норм МТП этот рейтинг также не подходит, поскольку непонятна важнейшая вещь: большое количество замечаний и критики в отношении государств – это показатель эффективности или неэффективности норм МТП? Ответ на этот вопрос зависит от сугубо субъективной оценки деятельности контрольных органов.

Интересен и другой измеритель МТС, разрабатываемый МОТ с начала 2000-х гг.377 – Индекс достойного труда. Он разработан в качестве меры по реализации программы «Достойный труд», инициированной в 1999 г. Генеральным директором МБТ378. Методология анализа была доработана к 2010 г.379 Качество отношений в сфере труда с точки зрения «Достойного труда» МОТ оценивает по десяти параметрам, включающим: 1) возможности в области занятости; 2) адекватный заработок и продуктивную занятость; 3) достойное рабочее время; 4) совмещение работы, личной и семейной жизни; 5) виды труда, которые должны быть искоренены; 6) стабильность занятости; 7) равные возможности и обращение в области труда и занятости; 8) безопасная производственная среда; 9) социальная защита; 10) социальный диалог, представительство работников и работодателей. Для этих показателей введен 21 индикатор, касающийся юридических рамок, в том числе наличия ратификаций соответствующих конвенций МОТ, замечаний контрольных органов и др., а также 58 статистических показателей380. Система оценки состояния достойного труда оказалась настолько сложной, что к настоящему времени МОТ осуществила измерение индексов всего лишь в отношении нескольких государств381, причем характеристика каждой страны – это отдельная брошюра объемом более 80 страниц. Для удобства восприятия базовой информации на основе этих брошюр выпущены отдельные короткие резюме, но в них содержится лишь статистическая информация. Представления о «работе» норм МТП и внутреннего законодательства эти резюме не дают. Составление полного измерения индексов в отношении всех государств-членов МОТ, несомненно, даст интересный материал для сравнительного анализа. Но и по завершении этой работы, к сожалению, информация об индикаторах достойного труда не сможет быть полноценной базой для комплексного анализа эффективности реализации МТС в целом, поскольку его итогом будет не комплексная картина, а сопоставление отдельных стран.

§ 1.3. Методология общей оценки эффективности норм МТП

Как видно из описанных выше методик оценки МТС, осуществлявшихся различными авторами и структурами, им присущи два свойства, которые делают данные методики неподходящими для решения задач, поставленных в нашем исследовании. Во-первых, в соответствии с данными методиками оценивается не эффективность МТП как целостного правового явления, а сопоставляются различные государства на предмет того, лучше или хуже они «справляются» с выполнением МТС. Во-вторых, данные методики не учитывают такого важного критерия эффективности как выработка МТС. Ведь в отсутствие МТС бессмысленно говорить и об эффективности МТП.

Определяя эффективность норм трудового права, В. И. Никитинский использовал понятие показателя эффективности, под которым он понимал «…соотношение между количественными характеристиками объекта воздействия, по состоянию которого представляется возможным судить о степени достижения цели данного правового предписания»382, причем в качестве критерия определения конкретных показателей эффективности он использовал цель правового предписания383. Представляется, что для МТП определение «количественных характеристик объекта воздействия» возможно определить далеко не всегда. Цель правового предписания применительно к МТП тоже однозначно определить зачастую достаточно проблематично. Для выработки подходов к эффективности норм МТП мы оперируем понятием критериев и факторов эффективности. Под критериями мы понимаем определенные показатели, признаки384, по которым, собственно, оценивается эффективность норм МТП. Под факторами385 понимаются обстоятельства, оказывающие то или иное позитивное или негативное влияние на эффективность норм МТП.

С некоторой долей условности можно говорить о внешних и внутренних критериях эффективности норм МТП. Внешние критерии эффективности связаны с международно-правовым аспектом функционирования МТП, в то время как внутренние критерии связаны с взаимодействием между МТП и системами внутреннего права отдельных стран. Под внешними критериями при этом понимается, во-первых, выработка МТС, и, во-вторых, готовность субъектов МТП принимать на себя обязательства в отношении норм. Эти критерии анализируются далее в пар. 2 и 3 настоящей главы. Внутренняя эффективность рассматривается в качестве сопоставления российского трудового законодательства с МТС в гл. 3 настоящего исследования.

Вопрос соблюдения МТС – это, без сомнения, самая большая проблема, связанная с их эффективностью. Соблюдение государствами МТС можно анализировать в двух аспектах: насколько этим стандартам соответствует, во-первых, национальное законодательство и, во-вторых, правоприменительная практика. Оба эти аспекта можно пытаться рассматривать и в статическом состоянии (на настоящий момент), и в динамическом – с точки зрения происходящих в этом отношении изменений. Но в обоих случаях получить какую бы то ни было четкую картину, дающую оценку качества соблюдения МТС, почти невозможно386.

Теоретически, наиболее полное представление об эффективности реализации МТС можно составить, если сравнить законодательство и правоприменительную практику в сфере труда каждого государства и соответствующие МТС. Но эта задача слишком грандиозна по своему объему, чтобы можно было решить ее даже немалыми силами МОТ. Только анализу соответствия российского трудового законодательства посвящена вся следующая глава настоящего исследования, но и она не может претендовать на то, что в ней исчерпывающе рассмотрены все несоответствия внутреннего российского законодательства МТС. Но уже из нее видно, что решения контрольных органов МОТ и других международных органов, отвечающих за применение МТС, упускают из поля зрения подавляющее большинство несоответствий, которые хорошо видны на национальном уровне. А для того чтобы составить представление об общей картине эффективности применения МТС, желательно увидеть, как ситуация изменяется в течение достаточно длительного периода времени. В отношении правоприменительной практики ситуация еще более сложная, поскольку обобщение этих данных чрезвычайно затруднено, а для развивающихся стран – зачастую просто невозможно.

Поэтому представляется, что наиболее реалистичной задачей, связанной с анализом эффективности применения норм МТП, будет оценка факторов, влияющих негативным или позитивным образом на их реализацию в национальном законодательстве и практике.

Важнейшей системной характеристикой норм МТП можно назвать их гибкость, которая проявляется и в текстуальном содержании норм, и в большом удельном весе «мягкого права» и в отношении контрольных органов международных организаций к выполнению норм МТП государствами. Соответственно, гибкость норм МТП как фактор, безусловно, влияющий на их эффективность, рассматривается в трех аспектах: как гибкость содержания, формы и применения МТС387.

Существенная проблема контрольных механизмов за соблюдением МТС заключается в естественной децентрализованности МТП: поскольку международное право координационно по своей природе, а не субординационно388, то нет и единого субъекта, уполномоченного контролировать соблюдение всех международно-закрепленных прав человека в сфере труда. Соответственно, координационный характер международных отношений рассматривается нами в качестве важного фактора, влияющего на эффективность норм МТП389.