Формы и методы государственного управления в современных условиях развития - Коллектив авторов

Не осталась обойденной в Основных направлениях и такая в высшей степени злободневная для гражданской службы проблема, как противодействие коррупции. Для ее решения признано необходимым внедрить современные технологии, в том числе до 2018 года методику оценки и систему мониторинга (контроля) эффективности деятельности подразделений по профилактике коррупционных и иных правонарушений. Отметим, что типовые положения о подразделении федерального государственного органа и подразделения органа субъекта Российской Федерации по профилактике коррупционных и иных правонарушений утверждены Указом Президента Российской Федерации от 15 июля 2015 года № 364 «О мерах по совершенствованию организации деятельности в области противодействия коррупции».[103] В федеральном государственном органе соответствующее подразделение обычно создается в структуре подразделения по вопросам государственной службы и кадров в качестве самостоятельного отдела.

В определенной мере удивляет то обстоятельство, что в целях реализации Основных направлений должно быть обеспечено повышение престижа гражданской службы. Социологические исследования свидетельствуют, что гражданская служба престижна, причем даже на сравнительно невысоких должностях. Правда, мотивация стать гражданским служащим во многих случаях не соответствует интересам государства и общества. Так, по данным ВЦИОМ, поступить на госслужбу мечтает каждый пятый россиянин. Больше всего таких среди студентов и выпускников вузов. На госслужбу хотели бы поступить 35 % молодых людей. При этом они честно признаются, что в работе чиновника их привлекают исключительно высокая зарплата, льготы, социальные гарантии и стабильность. О желании принести пользу стране – ни слова.[104] Поэтому, в современных условиях повышение престиж государственной гражданской службы вряд ли требуется. Нужна системная работа по изменению мотивации поступления на гражданскую службу. Для этого необходимо, в частности, проводить разъяснение потенциальным кандидатам законодательства о гражданской службе, в частности сделать акцент на запретах и ограничениях, которые налагаются законом на гражданских служащих.

В заключение хотелось бы отметить следующее. В настоящее время происходит, пользуясь терминологией профессора Л. Л. Попова, подлинный «ренессанс государственного управления».[105] Действительно, впервые в отечественной практике термин «государственное управление» получил четкое нормативное закрепление. В ст. 3 Федерального закона от 26 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»[106] государственное управление определяется как деятельность органов государственной власти по реализации своих полномочий в сфере социально-экономического развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Продолжается поиск наиболее эффективной модели государственного управления, которая позволит провести в жизнь социально-экономические преобразования.

Хочется верить, что ренессанс государственного управления в современной России будет столь же плодотворным для социально-экономического развития нашей страны и благополучия ее граждан, какой оказалась для мировой культуры великая Эпоха возрождения.

Глава 2. Механизм осуществления государственного управления

2.1. Понятие формы государственного управления

Проблема форм государственного управления (форм управления) относится к числу «вечных» проблем науки административного права, так как управление является универсальным, неотъемлемым свойством любого государства, необходимым для обеспечения и защиты государственных интересов, публичных интересов общества и частных интересов граждан. Актуальность, теоретическое и практическое значение этой проблемы значительно возрастают в современных условиях глобализации, нестабильной международной обстановки, сложной кризисной ситуации в экономике нашей страны.

Именно формы управления служат важным инструментом, посредством которого воплощается в жизнь правовая модель исполнительной власти Российского государства, закрепленная в Конституции 1993 г. Эти формы призваны обеспечивать законность, упорядоченный характер управленческой деятельности, наиболее целесообразное, оперативное выполнение органами исполнительной власти (должностными лицами), иными субъектами государственного управления правоустановительных, правоприменительных и правоохранительных управленческих функций, своих полномочий, а также рациональное использование ими методов управления с наименьшими затратами времени, кадровых, финансовых, материально-технических и других ресурсов. От умелого и профессионального выбора и применения форм управления субъектами исполнительной власти во многом зависит эффективность реализации законов и государственной политики, в первую очередь антикризисных мер, в экономической, социально-культурной, административно-политической сферах.

История развития российской науки административного права свидетельствует о том, что процесс формирования теории форм управления, как и науки этой отрасли права в целом, проходил неравномерно и противоречиво. Следует отметить, что некоторые вопросы, касающиеся форм управления рассматривались в трудах ученых-администраторов (полицеистов) уже в конце XIX начале XX века.[107] В данный период еще отсутствовало четкое разграничение понятий «форма управления» и «метод управления», не была разработана классификация этих форм. Главное достижение науки административного (полицейского права) дореволюционного времени заключалось в построении фундамента научной концепции административно-правовых (публичных) актов – одной из основных форм государственного управления. В советский период XX в. исследование данной темы постепенно становится одним из приоритетных ее направлений. Существенный вклад в разработку этого направления внесли, в частности, известные ученые-административисты: Евтихиев И. И., Бахрах Д. Н., Козлов Ю. М., Лазарев Б. М., Лунев А. Е., Салищева Н. Г., Сорокин В. Д., Студеникин С. С., Ямпольская Ц. А. и др.[108] В указанный период были разработаны фундаментальные теоретические вопросы о понятии категории «формы государственного управления», классификации этих форм, о юридической природе «правовых» и «неправовых форм», об их взаимодействии с методами управления. Однако кардинальные изменения, произошедшие в 90-х годах XX в. – начале XXI в. во всех сферах жизнедеятельности нашего общества и государства и получившие отражение в Конституции РФ 1993 г., обусловили необходимость переосмысления концепции о государственном управлении, его сущности и содержании, о соотношении понятий «государственное управление» и «исполнительная власть», а также о формах и методах управления. Исследованию этих проблем много внимания уделено в научных трудах Бахраха Д. Н., Бачило И. Л., Козлова Ю. М., Манохина В. М., Коренева А. П., Старилова Ю. Н., Тихомирова Ю. М. и других.[109]

Вместе с тем на сегодняшний день теория форм государственного управления еще недостаточно разработана и нуждается в совершенствовании. В ней имеют место существенные концептуальные «пробелы», малоисследованные, спорные вопросы. В литературе до сих пор нет единого мнения о наименовании категории «формы государственного управления», отсутствует общепризнанное научно обоснованное определение понятия этой категории и ее сущность раскрывается по-разному, сомнения вызывает характеристика юридической природы отдельных видов форм. Научная концепция форм государственного управления уже не в полной мере отвечает потребностям интенсивно развивающейся практики управленческой деятельности, в процессе которой зарождаются новые формы, не получившие пока должного внимания административистов.

В настоящее время в науке административного права отсутствует единая терминология для обозначения категории «формы государственного управления» и используются различные дефиниции. В научной и учебной литературе применяются как традиционные термины («формы государственно-управленческой деятельности», «формы деятельности (действий) органов государственного управления», «формы реализации компетенции субъектов административного права»), так и новые понятия, введенные в научной оборот после принятия Конституции 1993 г. («формы реализации исполнительной власти», «формы деятельности исполнительной власти», «административно-правовые формы деятельности органов исполнительной власти», «формы деятельности публичной (государственной) администрации и др.). Большинство из перечисленных терминов отражают лишь отдельные стороны категории «формы государственного управления», но не дают общего представления о ее сущности и юридической природе. Их, по-нашему мнению, желательно использовать для обозначения конкретных видов форм управления.