Оказание туристских услуг: гражданско-правовое регулирование - Алексей Кусков

Активно регулируется туристская деятельность и на уровне отдельных регионов. Так, важнейшим правовым актом Европейского сообщества является Директива Совета ЕЭС от 13.06.1990 г. № 90/314/ЕЕС «О путешествиях, отпусках и поездках, включающих все», принятая Советом Министров ЕЭС по делам потребителей. Ее цель – максимальное сближение законов, правил и административных формальностей стран-членов Европейского сообщества, касающихся путешествий, отпусков и «поездок, включающих все». Директива № 90/314/ЕЕС также содержит нормы, касающиеся изменения и расторжения контракта на туристские услуги.

Интерес представляет и межгосударственное регулирование туристской деятельности в пределах постсоветского пространства. Так, Межпарламентской ассамблеей СНГ в 1997 г. была принята Межгосударственная целевая программа «Развитие туристских связей между государствами-участниками СНГ» В 1994 г. Межпарламентской ассамблеей государств-участников СНГ был принят рекомендательный законодательный акт «Об основных принципах сотрудничества государств-участников СНГ в области туризма», который стал базой для принятия в РФ основополагающего закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации».

Правовую основу международного сотрудничества России в сфере туризма составляют также договоры. Например, «Соглашение между Российской Федерацией и Португальской республикой о сотрудничестве в сфере туризма» (2007 г.), «Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Панама о сотрудничестве в области туризма» (2007 г.), «Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Королевства Испания о сотрудничестве в сфере туризма» (2006 г.), «Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Королевства Таиланд о сотрудничестве в области туризма» (2002 г.) и т. д.

В основе регулирования всех отношений, складывающихся в туристской сфере на национальном уровне, находятся соответствующие нормы и статьи Конституции РФ, принятой в 1993 г. Так, ст. 27 Конституции РФ наделяет иностранных граждан правом законно находиться на территории РФ, свободно передвигаться по ней, выбирать место пребывания и жительства, а также свободно выезжать за пределы РФ, а граждан РФ – правом беспрепятственно возвращаться в РФ. Согласно ст. 37 Конституции РФ каждый имеет право на отдых, а в соответствии со ст. 61 Конституции Российская Федерация гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами. Без сомнения, перечисленные положения являются основой нормативно-правового регулирования туристской деятельности, базисом для государственного регулирования, разработки общих, отраслевых и специальных нормативно-правовых актов, о которых мы будем говорить далее.

К общим нормативным актам, регулирующим туристскую индустрию, следует отнести, прежде всего, ГК РФ, который, являясь основным законом рыночной экономики, регламентирует вопросы создания и функционирования юридических лиц, договоры возмездного оказания услуг, в том числе и туристских, услуги перевозки, страхование, способы обеспечения и ответственность за неисполнение обязательств и др. Многие вопросы, связанные с туризмом, регулируются иными общими кодифицированными нормативными актами, среди которых Налоговый кодекс РФ, Таможенный кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, Земельный кодекс РФ.

Кроме того, к общим актам относятся документы, касающиеся организации деятельности субъектов туристской индустрии. К ним можно отнести законы, регулирующие деятельность субъектов туристской индустрии (законы «Об акционерных обществах», «Об обществах с ограниченной ответственностью», «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», «О техническом регулировании» и т. д.).

Одним из основных актов, регулирующих отношения в туристской индустрии, является Закон РФ «О защите прав потребителей», который применяется ко всем правоотношениям, участником которых является гражданин-потребитель. Ряд положений, регулирующих индустрию туризма, содержится в законах «О рекламе», «Об организации страхового дела в РФ», «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации», «О лицензировании отдельных видов деятельности», Приказах Министерства культуры РФ и др. К общему правовому регулированию следует отнести и иные нормы гражданского, административного, финансового, налогового, банковского законодательства, регулирующие отдельные стороны деятельности субъектов индустрии туризма.

Первым специальным нормативным правовым актом, определившим исходные положения регулирования отношений туристской индустрии, можно назвать Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации», который формулирует определение индустрии туризма. Следует отметить, что российский закон, в отличие от Модельного закона «О туризме» стран СНГ, не содержит норм, регулирующих гостиничную и экскурсионную деятельность. Данный закон распространяет свое воздействие только на туристскую деятельность, а правовое регулирование гостиничной и экскурсионной деятельности осуществляется подзаконными актами.

Остальные нормативные правовые акты можно разделить на отдельные блоки, куда входят акты, различные по юридической силе и по отраслевой принадлежности, однако все они регулируют однородную группу отношений в сфере туристской индустрии.

Первая группа включает акты, регулирующие отдельные виды деятельности, входящие в туристскую индустрию. К ней относятся нормативные акты, регулирующие перевозку туристов (Воздушный кодекс РФ, Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта и др.); изданные в соответствии с Законом о защите Правила оказания отдельных видов услуг, утверждаемые правительством, такие как Правила предоставления гостиничных услуг, Правила оказания услуг общественного питания, Правила оказания услуг по реализации туристского продукта, Правила оказания услуг по перевозкам на железнодорожном транспорте пассажиров, а также грузов, багажа и грузобагажа для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, Общие правила воздушных перевозок пассажиров, багажа, грузов и требования к обслуживанию пассажиров, грузоотправителей, грузополучателей и др.

Вторая группа нормативных правовых актов касается вопросов использования туристских ресурсов и образована следующими федеральными законами: «Об особо опасных охраняемых природных территориях», «Об охране озера Байкал», «Об охране окружающей среды» и др.

Третью группу составляют нормативные акты, регулирующие вопросы безопасности туризма. К ним относятся: Постановление Правительства РФ «О специализированных службах по обеспечению безопасности туристов», Приказ Минкультуры РФ «Об утверждении Административного регламента по предоставлению Федеральным агентством по туризму государственной услуги по информированию в установленном порядке туроператоров, турагентов и туристов (экскурсантов) об угрозе безопасности туристов (экскурсантов) в стране (месте) временного пребывания»; Постановление Правительства РФ «О медицинском страховании иностранных граждан, временно находящихся в Российской Федерации, и российских граждан при выезде из Российской Федерации». Особо следует выделить также утвержденные Постановлением Правительства РФ Правила оказания экстренной помощи туристам и Правила финансирования расходов на оказание экстренной помощи туристам из компенсационного фонда.

В четвертую группу входят правовые акты, устанавливающие основы деятельности органов государственной власти в сфере туризма: Постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по туризму»; Приказ Минкультуры РФ «Об утверждении Административного регламента Федерального агентства по туризму по предоставлению государственной услуги по организации приема граждан, обеспечению своевременного и полного рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятию по ним решений и направлению заявителям ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок».

Пятая группа включает акты, регулирующие вопросы туристских формальностей. Это паспортные, визовые, таможенные, медицинские, валютные и иные правила, установленные для соблюдения туристами при пересечении границы и пребывании в стране. Основные из них: законы «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» «О валютном регулировании и валютном контроле»; «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»; «О государственной границе Российской Федерации»; Постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения об установлении формы визы, порядка и условий ее оформления и выдачи, продления срока ее действия, восстановления ее в случае утраты, а также порядке аннулирования визы»; Инструкция о порядке оформления и выдачи паспортов гражданам Российской Федерации для выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию и т. д.