Выступления полномочного представителя Президента РФ в Конституционном суде (2004-2005 гг) - Михаил Митюков

Если бы вы приняли позицию предшествующего оратора, то негосударственные лоцманские организации вообще остались бы вне правового поля. На чем бы они основывали свою деятельность?

Это так, как бы в качестве реплики, сказанной Юрию Афанасьевичу (постоянный представитель Совета Федерации. – Ред.). Надо сказать, я буду часто цитировать Юрия Афанасьевича, поскольку он сослался на Постановление от 27 января 2004 года, на основе которого происходит сегодня рассмотрение дела в порядке конкретного нормоконтроля, проверка конституционности и Федерального закона, и Постановления Правительства.

Да, в соответствии с этим Постановлением Конституционного Суда такие акты теперь могут проверяться, если они имеют прямую нормативную связь и эти акты применены в конкретном деле. Видимо, в такой взаимосвязи мы и должны выявлять конституционноправовой смысл пункта 2 статьи 87 Кодекса торгового мореплавания Российской Федераций и Постановления Правительства Российской Федерации от 17 июля 2001 г. № 538 «О деятельности негосударственных организаций по лоцманской проводке судов». Но при этом мы, естественно, исходным моментом для нашей позиции видим положение Конституции (пункт «м» статьи 71), которое определяет, что регулирование проблем безопасности является функцией Российской Федерации, что государство определяет те пределы и направления, в которых обеспечивается безопасность, будь ли это государственная, экономическая, экологическая и иная безопасность, в том числе и безопасность на море.

Из этого исходили и палаты Федерального Собрания, и Президент Российской Федерации, когда подписывал Кодекс торгового мореплавания.

Я хочу процитировать депутата Злобина из стенографического отчета Государственной Думы № 249 за 1999 год. Здесь прямо объясняется, почему Кодекс торгового мореплавания в той редакции, которая была принята во втором чтении, не удовлетворил депутатов. «Однако при обсуждении повестки дня депутаты Госдумы Штакаев, Зацепина и Гамза заявили о том, что в стране не обеспечивается экономическая безопасность морских портов».

Таким образом, основания принятия этой нормы очевидны. Одно из оснований я процитировал.

Противоречат ли статьям 8, 34, 37 Конституции положения названных актов, в которых определяется перечень морских портов, допускающих деятельность негосударственных организаций по лоцманской проводке судов? Ограничивают ли эти акты деятельность этих негосударственных организаций? На наш взгляд, ни в коем случае.

Почему? Я попытаюсь привести аргументацию. Пунктом 2 статьи 87 Кодекса о торговом мореплавании установлено, что морской лоцман является работником лоцманской службы государственной организации. Негосударственные организации по лоцманской проводке судов создаются с учетом особенностей, определяемых Постановлением Правительства Российской Федерации, Кодексом торгового мореплавания и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Перечень портов, в которых допускается деятельность негосударственных организаций по лоцманской проводке судов, как уже говорилось, устанавливается Правительством. В жалобе указывается, что пункт 2 статьи 87 Кодекса и Постановление Правительства противоречат статье 8 Конституции, гарантирующей единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности и признание и защиту равным способом всех форм собственности. С этим утверждением вряд ли можно согласиться. Во-первых, не трудно заметить, что оспариваемые положения вообще не регулируют какие-либо отношения собственности и частноправовые аспекты, в том числе возникающие в процессе лоцманской проводки судов.

Во-вторых, пунктом 3 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации предусматривается, что ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей! Очевидно, что это принципиальное положение Гражданского кодекса основывается, в свою очередь, на конституционной норме, а именно на части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации.

Авторы жалобы считают, что оспариваемое ими положение противоречит части 2 статьи 34 Конституции, так как, по их мнению, приводит к нарушению принципов равенства экономических условий для всех хозяйствующих субъектов, монополизации лоцманскими службами государственных организаций деятельности по лоцманской проводке судов и недобросовестной конкуренции. Это утверждение не учитывает, что деятельность по осуществлению лоцманской проводки судов, определяемая законодательством Российской Федерации как коммерческая деятельность по оказанию услуг, имеет свою специфику. В чем эта специфика? В соответствии со статьей 86 Кодекса целью лоцманской проводки судов является обеспечение безопасности плавания судов и предотвращение происшествий с судами, защита морской среды.

Статьей 92 Кодекса определены выполняемые лоцманами обязанности, носящие публично-правовой характер. То есть лоцманская деятельность предопределяется главным образом двумя моментами: безопасностью и публично-правовыми действиями.

Представляется, что приведенные положения Кодекса дают достаточные основания для ограничения деятельности негосударственных организаций в сфере лоцманской проводки судов. Основой для этого опять же служит часть 3 статьи 55 Конституции, которая допускает ограничение отдельных прав граждан федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности государства.

Такой позиции придерживался и Конституционный Суд по ряду дел. В его Постановлениях от 1 и 21 апреля 2003 г. по делам о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона об аудиторской деятельности и пунктов 1 и 2 статьи 167 Гражданского кодекса указывается на возможность ограничения федеральным законом свободы предпринимательской деятельности исходя из необходимости защиты, публичных прав и конституционно значимых ценностей. А здесь конституционно значимая ценность одна – безопасность. Положение пункта 2 статьи 87 Кодекса и Постановление Правительства соответствуют и гражданскому законодательству, которым в случаях и в порядке, предусмотренном законом, допускается ограничение прав юридических лиц (пункт 2 статьи 49 Гражданского кодекса).

Пунктом 2 статьи 87 Кодекса о торговом мореплавании лишь установлено, что негосударственные организации по лоцманской проводке создаются с учетом особенностей, определяемых Постановлением Правительства Российской Федерации, и требований, установленных Кодексом и иными правовыми актами Российской Федерации.

Постановлением Правительства установлен перечень, в котором допускается такая деятельность негосударственных организаций, причем анализ этого установления позволяет сказать, что не включены лишь те порты, в которых осуществляется базирование стратегических сил Военно-Морского Флота, либо те порты, которые сами по себе представляют стратегическое значение для всей страны, – Калининград, Мурманск, Новороссийск, Санкт-Петербург. По существу именно это является единственным ограничением деятельности названных организаций. Единственным ограничением.

Следовательно, нельзя согласиться с жалобой о том, что установленные ограничения устраняют с рынка лоцманских услуг негосударственные организации по лоцманской проводке судов и что лоцманские службы государственных организаций по проводке судов монополизируют этот рынок в отдельных морских портах. Интересно, что этот аспект подчеркивали и депутаты Государственной Думы, обсуждая пункт 2 статьи 27 Кодекса торгового мореплавания при возвращении ко второму чтению. Они так воспринимали ту редакцию, которая сейчас существует. Цитирую депутата Никифорова из того же Бюллетеня Государственной Думы № 249 за 1999 г.: «Эта поправка нужна как раз для того, чтобы если вдруг когда-нибудь это вот ленивое Министерство транспорта захочет проводить политику по повышению конкурентной способности портов, если оно захочет когда-нибудь думать о том, чтобы привлечь грузы в российские порты из портов-конкурентов, у него была бы такая возможность, у него должны быть возможности снизить административные расходы, ликвидировать дублирование в работе различных администраций, тем самым повысить привлекательность порта».

Уважаемый Высокий Суд!

Думаю, что нельзя согласиться и с тем, что невозможность осуществления деятельности по лоцманской проводке судов для государственных лоцманских организаций в некоторых морских портах лишает граждан этих организаций права свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род занятий и профессию, т. е., по мнению заявителей, нарушает часть 1 статьи 37 Конституции Российской Федерации. Указанное в этой статье право граждан может быть ограничено федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо, опять-таки повторяю, в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. В последнем случае ограничение связано с особенностями правового статуса отдельных граждан и возлагаемых на них законом функций.