Законодательная и исполнительная власть субъектов РФ в теории и практике государственного строительства. Монография - Валериан Лебедев

Возникает вопрос: как определить границы воздействия конституции на общественные отношения? Представляется, что границы такого воздействия определены в нормах Конституции РФ, которая устанавливает допустимые границы такого воздействия и защищает общество от чрезмерного государственного вмешательства, устанавливая тем самым баланс между необходимостью правового регулирования общественных отношений, закрепленных в Конституции, и интересами граждан, проживающих в государстве. Гарантом, уравновешивающим этот баланс, являются государственные органы, конституционный статус которых закреплен в нормах Конституции.

Как представляется, при рассмотрении конституционного регулирования законодательной и исполнительной власти в субъектах РФ необходимо исходить из тех норм Конституции, в которых установлена высшая юридическая сила и верховенство Конституции, означающие, что законы и иные нормативные акты не должны ей противоречить и что нормы Конституции имеют прямое действие (ч. 1 ст. 15).

Конституция имеет высшую юридическую силу, которая определяется степенью ее обязательности. Конституция возглавляет пирамиду нормативно-правовых актов в стране, является основным законом, обладает верховенством. Ни один федеральный закон или нормативно-правовой акт не может ей противоречить. Если все же такие случаи возникают, то действует Конституция РФ[157]. Контроль за соответствием Конституции всех других актов осуществляет Конституционный Суд (ст. 125). Решение Конституционного Суда окончательно и обжалованию не подлежит.

Как справедливо отмечает Б. С. Эбзеев, закрепление высшей силы Конституции охватывает два аспекта: во-первых, в России нет анклавов, свободных от действия федеральной Конституции, и она не нуждается в ратификации или иной форме утверждения субъектами РФ; во-вторых, верховенство Конституции в иерархии законов и иных правовых актов, принимаемых всеми органами и должностными лицами, которые при издании нормативных актов или актов правоприменения связаны ее требованиями[158].

Нормы Конституции РФ имеют прямое действие. Провозглашение Конституции законом прямого действия означает ее трансформацию из средства и способа узурпации права относительно небольшим по численности слоем общества в средство и способ легализации права всем обществом и во имя интересов общества и его членов[159]. Это закреплено в ст. 15 Конституции РФ. В ст. 18 Конституции РФ установлено: «Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием».

Конечно, говоря о прямом действии Конституции, следует считаться с тем, что в реальной жизни это юридическое свойство зачастую игнорируется. Поэтому Пленум Верховного Суда РФ в своем постановлении «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» (от 31 октября 1995 г. № 8) обязал все суды РФ на основании ч. 1 ст. 15 Конституции применять нормы Конституции РФ для разрешения конкретных дел и дал разъяснения относительно такого применения.

Конституция РФ действует на всей территории России. Соблюдать ее должны все субъекты права. Ее нарушение признается правонарушением, а виновные лица привлекаются к различным видам ответственности[160].

Конституцией РФ 1993 г. прямо не предусматривается, что по вопросам, которые должны быть урегулированы посредством принятия федеральных законов, могут быть изданы Указы Президента РФ. Между тем до ухода Б. Н. Ельцина с поста Президента России в отставку (31 декабря 1999 г.) им было издано множество указов, по существу подменяющих федеральные законы[161]. Очевидно, что указное законотворчество, какие бы доводы при этом ни приводились, нарушает прерогативы законодательной власти и девальвирует принцип верховенства закона. Тем самым подрываются и общие правовые основы всей системы нормативно-правовых актов. С учетом сложностей внесения поправок в Конституцию РФ было бы целесообразно данную коллизию между законом и указом разрешить в пользу верховенства закона посредством соответствующего толкования Конституции Конституционным Судом Российской Федерации.

Указы Президента РФ, изданные в пределах его компетенции, обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 90 Конституции РФ). В абз. 1 п. 4 мотивировочной части постановления Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. № 11-П по делу о проверке конституционности п. 2 Указа Президента РФ от 3 октября 1994 г. «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и п. 2. 3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом, установлено: «В соответствии со ст. 80 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В силу этого не противоречит Конституции Российской Федерации издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается указом до принятия соответствующих законодательных основ».

До принятия Конституционным Судом названного постановления Президент РФ полагал, что он вправе принимать указ по любому вопросу, если такой указ не противоречит законам, что своими указами, изданными по вопросам, не урегулированным законами, и поэтому не противоречащими законам, он может, независимо от законодательной необходимости, устанавливать первичное регулирование, аналогичное законодательному, и что такие указы могут действовать сколь угодно долгое время. Конституционный Суд ограничил во времени действие нормативных указов Президента, принятых не на основании и во исполнение законов. С момента принятия соответствующего закона указ Президента независимо от того, противоречит он закону или нет, утрачивает силу. Таким образом, Конституционный Суд, с одной стороны, подтвердил нормативную компетенцию Президента по вопросам, не урегулированным законом (конкурирующая нормотворческая компетенция законодателя и Президента), с другой – установил рамки нормотворческой компетенции Президента по этим вопросам[162].

На территории Российской Федерации всей полнотой государственной власти, которая упоминается в ст. 73 Конституции РФ применительно к полномочиям субъектов РФ, обладает Российская Федерация в лице федеральных органов государственной власти. Субъекты РФ обладают лишь полномочиями государственной власти по предметам их ведения, а также совместного ведения. Принцип единства государственной власти нашел отражение в постановлениях Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. № П-2 «По делу о толковании статей 71 (пункт “г”), 76 (ч. 1) и 112 (ч. 1) Конституции Российской Федерации[163] и от 1 февраля 1996 г. № 3-П “По делу о проверке конституционности ряда положений Устава – Основного закона Читинской области”»[164].

Конституция РФ не ставит вопросы о пределах соответствия конституций и уставов субъектов Федерации Конституции РФ, не определяет, в каких случаях они должны соответствовать Конституции РФ, а в каких не противоречить ей. Конечно, в федеративном государстве разрешение проблемы соотношения федеральной конституции и основополагающих актов субъектов – одна из центральных в конституционном праве Российской Федерации. Фундаментальное значение в связи с этим для определения их соотношения, как справедливо считает С. А. Авакьян, имеют:

– принцип приоритета в регулировании общественных отношений в федеральной конституции. Суть этого принципа состоит в том, что РФ в своей Конституции либо регулирует общественные отношения, либо отказывается это делать и прямо (или же фактом отказа) передает их регулирование субъектам;

– общий принцип верховенства федеральных актов – в ч. 2 ст. 4 Основного закона России Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации;

– принцип разграничения компетенции между РФ и субъектами устанавливается в федеральной Конституции посредством выделения трех групп вопросов: федерального ведения, совместного ведения и ведения субъектов РФ;

– введение конституционного принципа субординации актов: по первой группе вопросов действуют только федеральные акты; по второй группе вопросов действуют и акты РФ, и акты субъектов; по третьей группе вопросов действуют лишь акты субъектов РФ. Соответствующие акты субъектов не могут касаться первой группы вопросов. Во второй группе акты субъектов должны соответствовать федеральным законам в сферах совместного ведения. Соответственно, РФ не должна вторгаться в те вопросы, которые отданы субъектам в сфере совместного ведения и принадлежат им в сферах собственного ведения[165].