Законодательная и исполнительная власть субъектов РФ в теории и практике государственного строительства. Монография - Валериан Лебедев

– введение конституционного принципа субординации актов: по первой группе вопросов действуют только федеральные акты; по второй группе вопросов действуют и акты РФ, и акты субъектов; по третьей группе вопросов действуют лишь акты субъектов РФ. Соответствующие акты субъектов не могут касаться первой группы вопросов. Во второй группе акты субъектов должны соответствовать федеральным законам в сферах совместного ведения. Соответственно, РФ не должна вторгаться в те вопросы, которые отданы субъектам в сфере совместного ведения и принадлежат им в сферах собственного ведения[165].

Как и Конституция России, все конституции и уставы субъектов Федерации являются нормативно-правовыми актами прямого действия. Нормы о прямом действии содержатся в конституциях Адыгеи (п. 2 ст. 6), Башкортостана (ст. 14), Ингушетии (ст. 7), Калмыкии (ст. 2). Мордовии (ст. 4), Хакасии (ст. 4); уставах Алтайского (п. 1 ст. 2) и Краснодарского (ст. 57) краев, Кемеровской (ч. 4 ст. 1) и Тамбовской (ч. 2 ст. 1) областей; г. Санкт-Петербурга (ст. 5), Еврейской автономной области (ст. 1), Ненецкого (Преамбула) и Ямало-Ненецкого (п. 2 ст. 16) автономных округов и т. п.

Всеохватывающий характер и непосредственное действие конституционной регламентации в регионах проявляется в том, что предписания их основных законов общеобязательны для граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства, пребывающих на территории субъекта Федерации. Нормы региональных конституций и уставов обязательны для исполнения органами публичной власти, их должностными лицами, представителями неправительственных объединений. Лица, нарушившие региональные правовые нормы, несут юридическую ответственность по действующему законодательству.

Физические и юридические лица вправе обращаться в государственные, в том числе судебно-прокурорские органы, муниципалитеты, непосредственно ссылаясь на нормы конституций и уставов субъектов Федерации. Всем участникам правоотношений обеспечивается защита от произвола и правонарушений.

Прямое действие региональных основных законов пересекается с прямым действием федеральной конституции. Приоритет федеральной Конституции неоспорим. Федеральные нормативные правовые акты принимаются по вопросам исключительного ведения Федерации и совместного ведения Федерации и субъектов. Их действие не может быть приостановлено субъектами Федерации. Что же касается предметов исключительного ведения субъектов, акты, принятые по этим вопросам, имеют в регионах высшую юридическую силу[166].

Гарантией прямого воздействия конституционных (уставных) норм можно считать их интерпретацию конституционными (уставными) судами РФ[167].

В развитие конституционных (уставных) положений принимаются нормативные акты, регламентирующие правовой статус органов государственной власти субъектов Российской Федерации, такие, например, как Конституционный закон Саха (Якутии) «О Президенте Республики Саха (Якутия)» от 11 октября 2006 г. № 373-3 (в ред. 28 июня 2012 г.); законы Пермского края «О Законодательном Собрании Пермского края» от 6 марта 2007 г. № 8-ПК (в ред. 9 июля 2012 г.); Пензенской области «О Губернаторе Пензенской области» от 10 апреля 2006 г. № 1005-ЗПО (в ред. 6 июня 2009 г.); Новосибирской области «О нормативных правовых актах Новосибирской области» от 25 декабря 2006 г. № 80-О3 (в ред. 14 июня 2012 г.); Орловской области «О Контрольно-счетной палате Орловской области» от 15 августа 2007 г. № 695-О3 (в ред. 2 марта 2012 г.); Самарской области «Об Уставном суде Самарской области» от 1 декабря 2006 г. № 145-ГД (в ред. 3 декабря 2009 г.) и др. В Конституциях (уставах) обязательно имеется глава, посвященная высшему органу законодательной (представительной) власти и органам исполнительной власти: гл. 5 Конституции Бурятии – «Народный Хурал Республики Бурятия»; гл. 4 Конституции Коми; гл. 9 Конституции Тыва – «Законодательная (представительная) власть; гл. 7 Устава Ивановской области – «Ивановская областная Дума); гл. 5 Устава г. Санкт-Петербурга – «Законодательная власть Санкт-Петербурга»; гл. 3 Устава (Основного закона) Ямало-Ненецкого автономного округа – «Законодательная (представительная власть автономного округа»; гл. 6 Конституции Бурятии – «Правительство Республики Бурятия»; гл. 5 Республики Коми – «Исполнительная власть»; 8 Устава Ивановской области – «Органы исполнительной власти Ивановской области»; гл. 6 Устава Магаданской области – «Высшее должностное лицо и органы исполнительной власти Магаданской области»; гл. 6 Устава г. Санкт-Петербурга – «Администрация Санкт-Петербурга»; гл. 4 Устава (Основного закона) Ямало-Ненецкого автономного округа – «Исполнительная власть автономного округа» и др.

В ряде субъектов РФ имеются главы, регулирующие взаимодействие органов высших органов государственной власти: гл. 6 Устава Архангельской области – «Взаимодействие Областного Собрания и Губернатора Архангельской области, Правительства Архангельской области»; гл. 8 Устава (Основного закона) Оренбургской области – «Взаимодействие Законодательного Собрания, Правительства области и органов местного самоуправления»; гл. 6 Устава Псковской области – «Взаимодействие Областного Собрания, администрации области и органов исполнительной власти области» и др. Таким образом, конституции и уставы субъектов РФ служат основой региональной правовой системы.

Исходя из такого разделения, в применении Конституции РФ следует опираться на такие постулаты: конституции и уставы субъектов РФ должны соответствовать Конституции РФ, не могут ей противоречить[168]; если субъект вторгся в компетенцию РФ, это есть ненадлежащее применение Конституции РФ, акт положено отменить самим либо это будет сделано в результате рассмотрения дела в Конституционном Суде РФ; если РФ вторглась в компетенцию субъекта Федерации, это также противоречит Конституции РФ, и надо отменить федеральный акт[169].

Вполне очевидно, что установление соответствия основных законов субъектов РФ Конституции РФ направлено на обеспечение претворения в жизнь основных принципов конституционного строя России: народовластия, федеративного, правового, социального государства, разделения властей, идеологического и политического многообразия, признания и гарантированности местного самоуправления, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, признания и защиты равным образом государственной, муниципальной, частной и иных форм собственности, прямого действия Конституции РФ и федеральных законов на всей территории России.

Вне этого субъекты Федерации самостоятельно определяют свои конституционные устои. Все вышеперечисленное служит основным целям – созданию условий существования России как целостного единого федеративного государства и обеспечению самостоятельности субъектов РФ, созданию единой системы законодательства[170].

Согласно п. «б» ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся вопросы федеративного устройства. В то же время ст. 66 предусматривает, что статус субъектов РФ определяется не только Федеральной Конституцией, но и соответственно конституцией или уставом конкретного субъекта. Если же автономный округ входит в состав края или области, то согласно ч. 4 ст. 66 Конституции РФ отношения между ними могут регулироваться также общим федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и края, области, в состав которого округ входит. Субъекты Федерации самостоятельно устанавливают систему своих органов государственной власти в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законом, определяющим общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти.

«К сожалению, – справедливо отмечает Н. М. Добрынин, неопределенность в сфере правового регулирования взаимоотношений краев (областей) с входящими в их состав автономными округами заложена самой Конституцией. С одной стороны, ст. 5, относящаяся к Основам конституционного строя, признает равноправие всех субъектов РФ, а с другой – ч. 4 ст. 66, которая не должна противоречить Основам конституционного строя (а значит, и ст. 5), указывает на возможность вхождения автономных округов в состав края или области»[171]. Как верно подчеркивает Б. С. Крылов, «один равноправный не может быть частью другого, столь же равноправного. Это противоречит всякой логике. Это бессмыслица»[172].

Юридическое равноправие субъектов федерации не следует отождествлять с их фактическим равенством. Субъекты Российской Федерации отличаются друг от друга территорией, численностью населения, экономическим потенциалом. Поэтому одна из главных задач Российского государства – выравнивание социально-экономического уровня регионов[173].

В Постановлении Конституционного Суда от 14 июня 1997 г. № 12-П «По делу о толковании содержащегося в ч. 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области»[174] Конституционный Суд России указал, что принцип равноправия субъектов РФ не исключает возможности вхождения автономного округа в состав края, области. Однако это не дает права краевым либо областным органам власти принимать нормативные правовые акты, ограничивающие права автономных округов.