Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании - Майкл Барбер

Создав, таким образом, платформу для последнего броска в битве за результат, нам осталось только его добиться. Мои личные заметки, сделанные в один из выходных дней той осенью, передают атмосферу того времени:

Прошли серия встреч с Блэром и другими по подведению итогов по главным вопросам (наркотики… организованная преступность, отчет Томлинсона [о квалификации средних школ]) и поток рутинных, но замечательных совещаний у нас в Группе (молодежь и наркотики, выбор услуг в системе здравоохранения, уход за тяжелобольными, обращения об убежищах). Все в продолжение выездного заседания, на котором я повысил ставки. Такова задача – никогда никому не давать покоя.

А вот еще фрагмент заметок, месяц спустя: «Эта неделя была посвящена продвижению осуществления наших основных задач: доведение до конца отчетов по реализации реформ, согласование заключений о промежуточных итогах с постоянными секретарями, отбор главного для моего [декабрьского] выступления на заседании кабинета и споры (в хорошем смысле) обо всем этом в Группе».

Незадолго до Рождества оказалось, что еще две важные темы требовали нашего внимания. Во-первых, роль нашей Группы в реформировании центрального аппарата государственного управления после предстоящих выборов. Дискуссии по этому поводу уже шли (более или менее секретно), и мы в Группе считали, что следует не ждать, когда к нам обратятся, а готовить свои предложения (см. главу 7). Во-вторых, обеспечение нашего продуктивного участия не только в реализации реформы системы государственных услуг, но и в воплощении системной реформы в жизнь. Мы разработали для нашей методики достижения целей еще один элемент и протестировали его. Он касался процедур обеспечения выбора и создания конкуренции и должен был оказаться полезным в решении этих задач (см. приложение, документ 8). Эта работа вела к пониманию необходимости профессионализации всего процесса разработки политики. Наша методика достижения цели превратила планирование задач и сроков их выполнения в четкие процедуры, которые в перспективе можно было непрерывно совершенствовать. Почему не воспользоваться той же логикой при проектировании всей системы, при создании рынка услуг или в других важных видах деятельности?

Декабрь 2004-го

Мое последнее выступление на заседании кабинета было запланировано на 9 декабря. Мы уже практически закончили работу над отчетами о реализации целей и разослали их в конце недели. Наиболее заметным было то, насколько нам удалось добиться перемещения большого числа показателей из красного поля в зеленое. Сосредоточив внимание министров и ключевых ответственных сотрудников на том, чтобы до самой последней капли использовать весь возможный потенциал (так на крупных соревнованиях спортсменам удается выложиться больше обычного), за несколько коротких недель мы в самом деле добились улучшения показателей. После пробуксовки в начале осени энергия движения, накопленная в первой половине года, сохранилась и даже увеличилась.

Готовясь к этому выступлению на заседании кабинета, я, по предложению Питера Томаса, работал с небольшой командой сотрудников Группы. Это было важно, поскольку в своем коротком докладе я хотел добиться большего, чем просто продемонстрировать результаты и объяснить их. В мои намерения входило подробно показать уроки четырех лет работы, чтобы стало понятно, какое наследство остается кабинету[151].

Мы подготовили первый вариант выступления, в котором рассказывалось о нескольких примерах, говорилось об общем прогрессе, достигнутом с прошлого декабря, а в заключение приводилась презентация, состоящая из двух аналитических разделов и еще одного, где суммировались все главные выводы нашей деятельности. Разумеется, мы несколько раз прогнали презентацию перед нашими сотрудниками, и только потом, во вторник, я показал ее Блэру. Как мне не раз казалось за последние недели, он выглядел очень уставшим. Премьер сделал лишь несколько небольших замечаний по докладу. На следующий день я выступил со своей презентацией перед всеми постоянными секретарями, подчеркнув отдельно вклад Дэвида Нормингтона в то, что показатели школьной посещаемости переместились из красной зоны сводной таблицы в желто-зеленую. На следующий день я был в резиденции премьера на Даунинг-стрит, 10 с раннего утра. Накануне «Liverpool» сенсационно разгромил «Olympiakos» со счетом 3:1, благодаря потрясающему голу Стивена Джеррарда, и, ожидая у дверей Блэра, я просматривал спортивные страницы газет. Джон Прескотт, проходя мимо, весело заметил, что реализация реформ шла успешно. Когда собрались члены кабинета, я подумал, что и они выглядели измученными. Мне пришлось подождать, пока закончится довольно долгое обсуждение предыдущего вопроса, потом Блэр сказал: «Итак, Майкл, у вас 12 минут». Презентация прошла легко и быстро, отчасти потому, что я помнил наизусть все, что хотел сказать: в декабре 2003 г. реформы были реализованы на 47 %, в июле 2004 г. – на 62 %, а теперь, в декабре 2004 г., – более чем на 80 %. Внушительный прогресс. Что еще важней, заранее кратко сформулированные уроки позволили мне в сжатой форме изложить очень важные идеи (см. рис. 6.1, который является копией слайда, представленного на презентации; подробный анализ последует в главе 9). Например, постановка целей часто вызывала возражения в парламенте и даже в самом правительстве, но не надо заблуждаться на этот счет, сказал я, цели были очень важны для достижения результатов, особенно установленные для их оценки базовые показатели, которые задавали минимальные стандарты на достаточно высоком уровне и поэтому позволили добиться большего.

Рис. 6.1. Презентационный слайд (декабрь 2004-го)

Я также подчеркнул значение коалиции реформаторов, когда она появлялась. Это понятие подсказал мне Джон Коттер, великий специалист по менеджменту из Гарварда. И оно помогло мне подтвердить то, что я неоднократно обсуждал с Блэром и другими в течение всего срока работы парламента. Эту мысль я первоначально сформулировал так: если перемен добиваются один-два человека, то, какие бы посты они ни занимали, им это будет нелегко, но если найдутся семь человек, находящихся на ключевых позициях, с общим представлением о том, чего и как они хотят добиться, тогда можно перевернуть мир. В отношении правительства это означает не столько формирование команд, сколько привлечение на сторону реформ приверженных делу (и, конечно, талантливых) людей на 7—10 ключевых постах, позволяющих влиять на разработку и реализацию политики, – например, государственный секретарь, соответствующий заместитель министра, постоянный секретарь, ключевые ответственные сотрудники, политический советник, представитель политического управления из аппарата премьер-министра, отвечающий за эту же область государственный инспектор… Как-то так… Если все эти люди имеют общие взгляды на концепцию развития и представление о том, как ее следует реализовать, они могут добиться огромного прогресса, как это было доказано в области образования во время первого срока пребывания Блэра у власти и в области здравоохранения – во время второго. Коалиция реформаторов была жизненно необходима и Блэру, и кабинету. Такие коалиции могут создаваться и в других случаях, как я убедился на примере образования в Онтарио. В будущем перестановки в правительстве следовало проводить для создания команды реформаторов, а не просто ради перестановки людей на другие посты.

Реакция членов кабинета на главные положения выступления была положительной. Мне также показалось, судя по их мимике, что они нашли убедительным мое объяснение разрыва между внушительностью достижений, полученных за этот парламентский срок, и скептическим откликом общественности на них. Мне и моим сотрудникам это объяснение далось нелегко. Почему, недоумевали мы, был достигнут такой прогресс в реализации реформ государственных услуг, а британский народ не рад? Ответ, как оказалось, состоял из нескольких элементов. Необходимо учитывать задержку во времени между тем, что уже произошло, и тем, когда люди это начинают замечать. В некоторых случаях понадобилось много времени, чтобы добиться прогресса; не везде он зашел одинаково глубоко: если вы живете в районе с высокой преступностью, вас не особенно обрадует сообщение о том, что в других районах страны она падает. К тому же масштаб реформ вызвал раздражение у некоторых высокопоставленных чиновников, и они регулярно выражали его публично. Безусловно, учителя, медицинские сестры и врачи пользуются большим доверием общественности, чем министры. Невзирая на усилия Питера Хаймана в начале парламентского срока, не принимались постоянные и широкомасштабные меры по доведению до общественности информации о ходе реформ. Да и средства массовой информации неизбежно стремились подчеркнуть негативные стороны и искажали представление о положении дел, поэтому, когда сокращалось время ожидания операций, прессу интересовали новые опасные штаммы стафилококка. Наконец, по самым разным причинам (в первую очередь из-за войны в Ираке и ее последствий) к концу тяжелого и конфликтного второго срока общественность уже не была готова принимать на веру то, что говорит правительство. Но самое важное свое объяснение мы представили в виде клинообразной диаграммы (см. рис. 6.2).