Мир на взводе: пружина разжимается - Федор Лукьянов

В связи с этим встает вторая проблема с сохранением статус-кво. Неясно, достаточно ли надежен Механизм разрешения споров (МРС) ВТО, чтобы справляться с поставленными перед ним задачами. МРС – это своеобразная судебная система, которую поддержали участники Уругвайского раунда. Однако там не предусмотрена ни политическая поддержка, ни возможность ссылаться на прецеденты. Более того, в условиях ВТО иначе стоит и коренной вопрос обеспечения исполнения обязательств. Постановления МРСа не имеют силы закона. Когда какую-либо сторону уличают в нарушении правил и процедур торговых соглашений в рамках ВТО, в соответствующем решении МРСа всего лишь перечисляются санкции, которые заявитель может на законном основании применить к нарушителю. Это создает большие проблемы, когда жалоба исходит от малой страны, а ответчик – крупная держава. Если малая страна способна выступить всего лишь с угрозой ответных действий, то зачем большой стране вообще исполнять свои обязательства? Обычно ответ на этот вопрос таков: крупная держава неизбежно будет стремиться сохранить свою репутацию в ВТО – авторитетном глобальном форуме, где таким путем удобно разрешать возникающие споры. Однако этот мотив исчезает, если туманны сами перспективы продвижения переговоров по ВТО. Таким образом, жизнедеятельность организации зависит от ее перспектив и надежд на прогресс в будущем.

Сценарий № 2: Завершение Дохийского раунда

Самый простой путь к прогрессу лежит через завершение раунда переговоров в Дохе. После долгого периода спячки там появились признаки жизни: состоявшаяся на Бали в 2013 году министерская встреча закончилась принятием соглашения по облегчению условий торговли. По сравнению с тем, на что в принципе замахивались участники раунда, эти договоренности выглядят более чем скромно. Но наблюдатели ликовали: наконец-то происходит хоть какое-то движение вперед. Одобрение условий либерализации торговли сочеталось с призывами к подвижкам и по более широкой повестке дня. В этом, впрочем, тоже нет ничего нового: подобные предложения неоднократно звучали на излете мирового финансового кризиса. Проблема как тогда, так и теперь состоит в том, что эти призывы не вызвали почти никакой реакции.

Попытки привести переговоры в Дохе к успешному завершению наталкиваются на две ключевые проблемы. Первая заключается в том, что нынешней повестке дня почти 14 лет. В ней отражены насущные вопросы 2001 года. Хотя кое-какая возможность инкорпорировать новые задачи в старую программу действий все же есть, сама по себе ситуация сильно ограничивает простор для маневра.

Вторая проблема в том, кто возглавит переговоры. По традиции ведущие роли всегда доставались США и Европейскому союзу. Однако сейчас они настолько разочарованы состоянием дел в ВТО, что их усилия по большей части перенаправлены на региональные проекты.

Альтернативой США и ЕС могли бы стать страны БРИКС. Конечно, это ознаменовало бы собой полный разрыв с прежней практикой, но есть и причины, по которым такая возможность может быть рассмотрена. В настоящее время во главе ВТО стоит представитель Бразилии. Китай извлек громадные выгоды от использования торговых стандартов ВТО. Ни одна из стран БРИКС не участвует в переговорах о создании крупных региональных торговых структур. Все они выиграли бы от переноса переговоров в Женеву и возобновления раунда. В отличие от соглашений о свободной торговле, которые требуют обязательств по более глубокой либерализации, основанных на принципе «все или ничего», ВТО обеспечивает постепенность движения вперед, что, по-видимому, в большей степени отвечает предпочтениям стран БРИКС. Но для того, чтобы воспользоваться такой возможностью, одной стране или нескольким странам БРИКС потребуется прийти к заключению, что прогресс в Дохе предпочтительнее других предлагаемых альтернатив, и решить, что им следует выступить на переговорах со значительно более солидными предложениями, чем до сих пор.

Сценарий № 3: Новый подход в рамках ВТО

Последний сценарий предполагает продолжение работы под эгидой ВТО с одновременным признанием того, что переговоры в Дохе потерпели неудачу и нужно применить другие средства. Например, запустить новый раунд переговоров с обновленной повесткой дня либо вернуться к использованию многосторонних соглашений в рамках ВТО.

Их число стремительно росло в 70-х годах по мере того, как усложнялась повестка дня переговоров по ГАТТ. Подгруппы членов ГАТТ присоединялись к отдельным «кодексам» по субсидиям, государственным закупкам или антидемпинговым процедурам. Подписавшиеся страны получали выгоды, обозначенные в соглашениях; неподписавшиеся могли таких выгод и не получить (некоторые практики не поддаются выделению в отдельную категорию). Это противоречило принятому в ГАТТ принципу «наибольшего благоприятствования», по которому всем участвующим государствам предоставляется одинаковый режим, но решало проблему строптивых стран, противившихся заключению соглашений. Одним из достижений Уругвайского раунда было то, что там удалось убедить каждого участника подписаться на все кодексы, объединив тем самым обязательства государств – членов ВТО[55]. Однако для этого у переговорщиков во время Уругвайского раунда имелись особые рычаги влияния: все страны-отказники исключались из числа государств – основателей ВТО. Но эта уловка сработала всего один раз.

Даже сейчас параллельно с вялотекущими переговорами в ВТО идет многосторонняя работа по либерализации услуг, подготовлено Соглашение по торговле услугами (ТИСА), которое рассматривается в качестве продолжения Генерального соглашения по торговле услугами (ГАТС). В документе ВТО говорится следующее: «Заявленной целью [разработки соглашения] является достижение значительного результата, сопоставимого с ГАТС, который привлек бы большое число участников и который в будущем можно было бы перевести в многосторонний формат». Такой подход получил название «изменяемой геометрии»: страны вступают в некоторые соглашения и оставляют за собой право вступить в другие, когда почувствуют, что готовы выполнять более жесткие обязательства.

Но это может привести к некоему хаосу: отвергается одно из ключевых преимуществ больших раундов переговоров. Если, например, некая страна выступает в качестве истца по разряду услуг, но одновременно ответчицей по разряду сельского хозяйства, то на больших раундах переговоров всегда есть возможность достижения перекрестных компромиссов. На переговорах по секторам или при сложной «изменяемой геометрии» сделать это гораздо труднее. Однако на практике это могло бы помочь установлению контроля ВТО над ТТП и ТАТИП.

Заключение: рычаги политического влияния

Мировая система торговли, выйдя из состояния самоуспокоенности, попала в полосу препятствий. Сам по себе объем торговли продолжает расти, хотя и более низкими темпами, чем прежде. Достижения Уругвайского раунда были достаточно впечатляющими, а грядущие проблемы – достаточно пугающими, чтобы у многих появился соблазн оставить все как есть. Особенно принимая во внимание неудовлетворенность потребностей все усложняющегося мира торговли и изначальную шаткость всей системы ВТО.

В нынешней ситуации – и на глобальных переговорах, и при попытках убедить скептически настроенную общественность в выгодах глобализации – востребовано лидерство нового типа. Есть множество стран-кандидатов, которые извлекают огромную пользу и существенные выгоды от сотрудничества в рамках мировой системы торговли. Остается лишь ожидать, кто из них сможет возглавить процесс.

Стюарт Патрик

Глобальное управление а la carte

Автор благодарит Наоми Эгель за помощь в редактировании.

К числу многочисленных недоразумений президентства Барака Обамы можно отнести устоявшееся убеждение о необходимости кардинального изменения всей системы политического мироустройства, осуществить которое могут только США. Еще в 2007 году, будучи кандидатом в президенты, Обама пообещал не только покончить с «однобокостью» курса Дж. Буша-младшего, но и возглавить переход к новой эре международного сотрудничества. В середине 1940-х годов прошлого века американские лидеры «построили систему международных институтов, которая помогла нам пройти сквозь горнило холодной войны»[56]. Задача сегодняшнего дня – обновить эти организации с тем, чтобы они отвечали вызовам и возможностям XXI века.

Увы, откровения Обамы основывались на двух шатких посылах. Первый состоял в том, что главное теперь в искусстве управления государством – это не победа в противостоянии великих держав, а умение справляться с издержками взаимозависимости. Как заявил президент, представляя стратегию национальной безопасности своей администрации, «власть во взаимозависимом мире – больше не игра с нулевой суммой»[57]. Согласно второй установке, у США есть все возможности достичь масштабных договоренностей с развивающимися и восходящими экономиками. Старые игроки должны слегка подвинуться и уступить новичкам место за мировым столом. Со своей стороны, восходящие державы должны оказать содействие старшим собратьям в поддержании оговоренного мирового порядка.