Украина 1991-2007: очерки новейшей истории - Георгий Касьянов

После «оранжевой революции» в обществе несколько оживились надежды на то, что государство и «новая власть», объявившая борьбу с коррупцией одним из первоочередных приоритетов, добьются ощутимых изменений в этой области. К сожалению, эти ожидания оказались завышенными. Антикоррупционные действия «оранжевой власти» не имели системного характера, осуществлялись в режиме политической кампании. Предпринятые меры дали временный эффект, однако из-за несистемности и кампанейщины в конечном итоге даже ухудшили ситуацию.

По результатам общенационального социологического исследования, проведенного весной 2007 г. Киевским международным институтом социологии, 52 % респондентов считали, что коррупция является оправданной в большинстве ситуаций для решения различных проблем. Если экстраполировать эти данные на общество в целом, можно предположить, что для половины населения коррупционные действия превратилась в обыденную практику. Те же респонденты вполне определенно указали на сферы, где эта практика применялась чаще всего: Верховная Рада и Кабинет министров, ГАИ, милиция, медицинские учреждения, суды, университеты, прокуратура, таможенная и налоговая службы131.

Итак, взаимоотношения государства, общества и граждан, сложившиеся в независимой Украине, не предполагали не только элементарной лояльности (не говоря уже о доверии), но и цивилизованного гражданского согласия, ни уважения к закону, ни элементарной правовой культуры. Некоторые позитивные изменения, состоявшиеся во второй половине 1990-х годов (мораторий на смертную казнь 1997 г., в 2000 г. приведший к ее отмене и замене пожизненным заключением), не меняли общей картины. Весной 2003 г. четыре социологические службы Украины132 провели опрос населения, позволивший определить рейтинг проблем, являвшихся, по мнению респондентов, наиболее неотложными. Из тридцати проблем, сформулированных социологами, в первую десятку попали именно те, что касались взаимоотношений государства и его граждан: низкий уровень зарплат и пенсий, взяточничество и коррупция в органах власти, безработица, распространение преступности, невозможность получить качественное медицинское обслуживание, беззащитность граждан перед произволом силовых структур, возвращение «замороженных» вкладов и средств, украденных «трастами», некомпетентность власти на всех ее уровнях, резкое имущественное расслоение общества[192].

Недоверие граждан к государственным институтам, низкая эффективность последних и их склонность к бюрократическому своеволию и произволу, коррупция, начавшаяся в «верхах» и быстро охватившая все слои общества, правовой нигилизм и моральный упадок общества — таковы предварительные итоги хроники отчуждения государства, общества и личности в независимой Украине. Трудно было ожидать чего-либо иного в стране, где науськиваемые милицией уголовники насмерть забивают неугодного власти журналиста бейсбольными битами, где другого журналиста задушили и обезглавили работники «органов правопорядка», где взятка превратилась в двигатель и неотъемлемую часть экономики, где само государство превратилось в главный источник опасности, порой смертельной, для его граждан.

Неизбывная склонность к оптимизму заставляет искать нечто позитивное даже в этой сумрачной картине. Отчуждение государства, личности и общества способствовало отмиранию патримониальных инстинктов людей, привыкших к тому, что все их проблемы решает государство. Брошенные им на произвол судьбы граждане стали более самостоятельными в поисках способов решения этих проблем. Общественная и моральная нелегитимность государственных институтов, а временами и их очевидная преступность подталкивали к активным действиям, принимающим характер сначала скрытого индивидуального сопротивления, недоверия, граничащего с цинизмом, а затем и открытого гражданского неповиновения, к самоорганизации общества, что в полной мере проявилось в ходе событий, получивших название «оранжевой революции».

Технологии власти: президент, «кланы», олигархия

Для внешнего наблюдателя и для «среднего украинца», интересующегося политикой, история украинской власти второй половины 1990-х — начала 2000-х сводилась к борьбе между двумя ветвями власти: исполнительной и законодательной, между парламентом и президентом, а также между действующей «властью» и «оппозицией». Своеобразным позитивным фоном этой борьбы служил процесс строительства институтов власти, начатый в первой половине 1990-х (появление новых институтов, например Конституционного суда, трансформация старых), а также перераспределение функций ее составляющих (например фракции и комитеты в Верховной Раде, формирование администрации президента), поиск баланса и оптимальных форм взаимодействия между ними (конституционный процесс), выстраивание системы отношений по линии власть- общество — гражданин и, наконец, формирование оппозиции.

Система исполнительной власти при формальном разделении ее на законодательную, исполнительную и судебную во второй половине 1990-х — начале 2000-х характеризовалась явным перевесом полномочий президентской власти, которая фактически подменила собою исполнительную власть, частично выполняла функции законодательной (в частности через президентские указы) и имела серьезные рычаги для давления на власть судебною.

Система президентской власти была строго иерархичной, вертикально организованной. На вершине иерархии находился президент, официально на уровне кадровой политики контролирующий силовые и фискальные ведомства (Министерство обороны, МВД, СБУ, Генеральная прокуратура). Несмотря на ряд конституционных норм, ограничивающих его всевластие в этой области, президент практически также контролировал кадровые назначения в правительстве (начиная с премьер-министра и министров и вплоть до глав комитетов, комиссий и служб, а также заместителей первых лиц в этих институтах власти).

За пределами центральных органов государственной власти личный контроль президента за системой исполнительной власти на региональном уровне обеспечивался через назначаемых (или смещаемых) им глав местных государственных администраций — от областных до районных и городских (кроме Киева и Севастополя). (В 1994 г. руководители местных структур исполнительной власти избирались на основе прямого голосования.) К концу 1990-х годов губернаторы и главы районных государственных администраций фактически или подменили собою органы местного самоуправления, или контролировали их. Назначения на должности руководителей местных администраций (и смещение) находилось в прямой зависимости не столько от административно-менеджерских способностей, сколько от способностей выполнять распоряжения центра. Самый наглядный пример — «волнообразные» увольнения губернаторов и глав районных администраций134 президентом.

Таким образом, когда официально, а когда и «в явочном порядке» президент через находящуюся в его руках или контролируемую им систему кадровых назначений самолично контролировал всю вертикаль исполнительной власти в центре и регионах. Кроме того, он лично назначал треть судей Конституционного суда, половину состава Совета Национального банка и половину членов Национального совета по телевидению и радиовещанию. Президент имел право вето на законы, принимаемые парламентом, и к тому же мог возвращать их на доработку, если они хотя бы одной запятой не соответствовали Конституции.

Конечно, формально полномочия президента ограничивались парламентом, который утверждал премьера и правительство, имел право выражать недоверие правительству и Генеральному прокурору (что практически означало их отставку), имел влияние на кадровые назначения на высшие посты в силовых структурах, утверждал государственный бюджет и т. п. Именно это обстоятельство побуждало JI. Кучму, во-первых, к активному вмешательству в парламентские выборы, во-вторых, к ревизиям результатов этих выборов уже в стенах парламента, в-третьих, к популистским мероприятиям, направленным на подрыв общественного авторитета парламента (референдумы), в-четвертых, к борьбе за создание послушного ему большинства в парламенте, что по крайней мере дважды в 1998–2002 гг. привело к серьезным парламентским кризисам.

Формально-юридически Украина представляла собой президентско-парламентскую республику. Одни политологи довольно часто называют форму власти, сложившуюся к середине 1990-х годов в Украине, «полупрезидентской», подчеркивая этим термином некий перевес в пользу исполнительной власти. Другие с не меньшим основанием называли ее «суперпрезидентской»[193], что, видимо, ближе к реальному положению вещей.

В системе президентской власти было еще одно звено, которое, наряду с вполне легальными институтами, предусмотренными Конституцией, фактически представляло своего рода параллельный центр власти — администрация президента.