Украина 1991-2007: очерки новейшей истории - Георгий Касьянов

Конечно, формально полномочия президента ограничивались парламентом, который утверждал премьера и правительство, имел право выражать недоверие правительству и Генеральному прокурору (что практически означало их отставку), имел влияние на кадровые назначения на высшие посты в силовых структурах, утверждал государственный бюджет и т. п. Именно это обстоятельство побуждало JI. Кучму, во-первых, к активному вмешательству в парламентские выборы, во-вторых, к ревизиям результатов этих выборов уже в стенах парламента, в-третьих, к популистским мероприятиям, направленным на подрыв общественного авторитета парламента (референдумы), в-четвертых, к борьбе за создание послушного ему большинства в парламенте, что по крайней мере дважды в 1998–2002 гг. привело к серьезным парламентским кризисам.

Формально-юридически Украина представляла собой президентско-парламентскую республику. Одни политологи довольно часто называют форму власти, сложившуюся к середине 1990-х годов в Украине, «полупрезидентской», подчеркивая этим термином некий перевес в пользу исполнительной власти. Другие с не меньшим основанием называли ее «суперпрезидентской»[193], что, видимо, ближе к реальному положению вещей.

В системе президентской власти было еще одно звено, которое, наряду с вполне легальными институтами, предусмотренными Конституцией, фактически представляло своего рода параллельный центр власти — администрация президента.

Функции и сферы влияния президентской администрации постоянно расширялись. Первоначально, еще при Л. Кравчуке, она играла роль своего рода технической канцелярии, готовящей для президента проекты указов и обеспечивающей делопроизводство. Уже тогда наблюдались конфликты, связанные с вмешательством президентской администрации в сферы деятельности законодательной и исполнительной власти и уже тогда аппарат президентской администрации стремился к полномочиям, уместным более для исполнительной власти, а не для технической службы президента.

При Л. Кучме администрация превратилась в колоссального бюрократического монстра, влияющего на все ключевые сферы жизнедеятельности страны — от кадровых назначений до контроля над средствами массовой информации, от разработок стратегий развития страны до определения внешнеполитического курса. Некоторое представление о масштабах влияния администрации можно составить на примере ее «физического роста». При Л. Кравчуке президентская администрация состояла из 4 отделов, где работали 180 человек. В 1994 г., при Л. Кучме, администрация состояла уже из 6 управлений, 4 отделов и 4 вспомогательных единиц. В ее ведении находились также многочисленные советники президента. К 2000 г. в ведении администрации состояло 9 управлений, Служба президента, секретариат президента, отдельный аппарат Главы администрации, 18 структур, осуществлявших консультативные функции, Институт стратегических исследований и Академия государственного управления. В 2002 г. — 2 главных заместителя Главы администрации, 5 заместителей, пресс-секретарь президента, 5 постоянных представителей (в высших органах законодательной, исполнительной и судебной власти), 8 главных управлений, 9 управлений, 1 отдел, Секретариат президента. К 2004 г. в администрации президента работало около 2500 служащих[194]. Глава администрации президента, будучи по форме всего лишь руководителем «технической службы», обеспечивающей нормальную деятельность президентского офиса, в реальности превращался во второе лицо в государстве[195], иногда более влиятельное, чем спикер парламента или глава правительства.

Описание системы центральной власти была бы неполной без упоминания целой группы «теневых олигархов» или «теневых политиков», игравших крайне важную роль в организации взаимодействия президента с «внешним миром» — как с более-менее известными группами интереса/влияния, так и с теми группами, которые старались не обозначаться в публичной политике, но нередко преуспевали в политике теневой. Пожалуй, наиболее репрезентативные фигуры этой когорты — И. Бакай, С. Левочкин, А. Волков[196]. Люди, обеспечивавшие заинтересованным лицам и группам «доступ к телу», обеспечивали функционирование довольно цепкой системы патронажных отношений на самых верхах власти и содействовали становлению разветвленной сети клиентел и ситуативных лояльностей бизнес-структур и власти. Система патронажей и клиентел, возникшая в «верхах» (президентская администрация, правительство, министерства и ведомства), воспроизводилась на региональном, горизонтальном уровне. Эти горизонтальные сети связывались с центральной через аппарат президентской власти на местах и через фискальные и силовые структуры. В результате возник довольно специфический вариант патримониализма, не только создавший целую систему «семей» и бюрократических «кормлений», но и резко ограничивший доступ к власти и ресурсам всем, кто не попал в клиентельно-патронажные сети или выпал из них. Помимо этого, он привел к небывалому росту коррупции и стремительному обогащению высшей бюрократии центра и регионов.

Борьба Л. Кучмы за сосредоточение максимума власти в своих руках является одной из центральных тем политической истории Украины второй половины 1990-х — начала 2000-х годов. Можно предположить, что первоначально стремление президента к концентрации полномочий было вызвано необходимостью быстрой мобилизации сил и оперативного распоряжения ресурсами в условиях непрекращающегося социально-экономического кризиса и неустойчивого баланса между ветвями власти, который все время нарушался. Неплохой иллюстрацией могут послужить мемуары директора Национального института стратегических исследований, советника Л. Кучмы по вопросам экономики Анатолия Гальчинского, посвященный одному из критических эпизодов второй половины 1990-х: «В 1997–1998 гг., после финансового кризиса, каждый понедельник у Президента собирались 5–6 человек /…/ и в оперативном режиме решали, как удержать экономику, чтобы не свалиться опять в ту безумную инфляцию, которую мы пережили в 1993 году… Президенту нужно было иметь сильную волю, сжатую в кулак. По сути, Президент был тогда и главой государства, и главой правительства, и руководителем Нацбанка. Все решалось в его кабинете»[197]. Речь в этом отрывке идет о кризисной ситуации, однако кризис был нормой жизни во второй половине 1990-х. Соответственно, президент был кризис-менеджером, постоянно требующим дополнительных полномочий, и в итоге сам становился заложником этих полномочий.

На рубеже 1990-х — 2000-х гг. режим «ручного управления» экономикой и отчасти — общественными процессами, сложившийся как средство выхода из кризиса, стал функциональной сутью исполнительной вертикали — она уже не могла существовать вне этого режима хотя бы потому, что была создана под него. Этот режим приобрел собственную логику и самодостаточность. Учитывая иерархичность и функциональные особенности управленческой вертикали, созданной Л. Кучмой и создающей его самого, можно понять целиком естественную потребность в накоплении все большего объема полномочий в ее верхах.

Однако к началу 2000-х годов эта тенденция вошла в конфликт со все более очевидной тенденцией к децентрализации. Смена форм собственности, расширение сферы рыночных отношений, формирование экономических и общественных механизмов и структур, способных к высокой степени саморегуляции, появление новых общественных групп требовали нового качества власти, новой системы ее взаимодействия с обществом и не в последнюю очередь — ее децентрализации. Не случайно в конце 1990-х гг. активизируются дискуссии об административной реформе и неэффективности государственной машины. Однако ответ на эти вызовы был неадекватным, хотя и вполне соответствовал природе созданной Л. Кучмой пирамиды власти: это были требования дальнейшего расширения контроля центра и все более детальной бюрократической регламентации деятельности ее институтов при возрастающей неспособности этой системы к саморегуляции. Фигура, находящаяся на вершине этой иерархии, была в каком-то смысле трагической — созданная при ее участии система превращала Л. Кучму в своего заложника. «Сегодня я работаю не в нормальном режиме президента, — говорил Л. Кучма в конце 2003 г., — практически нет времени, чтобы сесть и обдумать серьезно все, посоветоваться со всеми по той или иной проблеме. Сотни вопросов, которые президент не должен решать, а решать приходится. Так уж сложилось. /…/ Просто такую систему когда-то завел, а потом от нее отказаться уже сложно»140.

Во второй половине 1990-х — начале 2000-х в системе построения и функционирования иерархий власти, а также взаимодействия ее ветвей появился новый и весьма активный актер, организованные группы интереса/влияния. Именно на этом этапе в общественно- политическом лексиконе появляется термин «кланы»[198], которым, собственно, и обозначаются данные группы и очерчиваются их территориальные контуры. «Кланы» включали в себя аморфный конгломерат бизнесменов, публичных политиков, представителей власти (бюрократии, силовых и фискальных структур, судов), объединенных экономическими, политическими и даже родственными связями. «Клановая» система предполагала наличие целой иерархии клиентел и патронажных отношений между властью и бизнесом, нередко построенных на патримониальных общественных привычках и инстинктах.